ΔΕΕ: Δεν υπάρχουν οι δομές για να γίνει αξιόπιστα η Αξιολόγηση στο δημόσιο

Το Διοικητικό Επιμελητήριο Ελλάδας, μετά την πρόσφατη ανακοίνωσή του, με την οποία «κατακεραυνώνει» το σύστημα αξιολόγησης του ΥΔΜΗΔ λέγοντας ότι οδηγεί σε αντίθετα από τα επιδιωκόμενα αποτελέσματα, επανέρχεται κάνοντας λόγο για προσπάθεια επιβολής του συστήματος των ποσοστώσεων στην αξιολόγηση των δημοσίων υπαλλήλων, χωρίς να συντρέχουν οι κατάλληλες προϋποθέσεις, γεγονός που, όπως αναφέρει, έχει δημιουργήσει αρνητικό κλίμα.

Σε σχετική ανακοίνωση αναφέρονται τα εξής:

«Σήμερα, τέσσερις μήνες μετά τη δημοσίευση του ν.4250/2014 περί αξιολόγησης των δημοσίων υπαλλήλων εντός προκαθορισμένων ποσοστώσεων και με τη λήξη της τέταρτης προθεσμίας που έδωσε το Υπουργείο Διοικητικής Μεταρρύθμισης προκειμένου να επιβάλει την εφαρμογή του,  παρότι το ΔΕΕ τόσο κατά τη συζήτηση του νόμου στη Βουλή όσο και μεταγενέστερα, κατά τις ανεπιτυχείς προσπάθειες υλοποίησής του, έλαβε σαφή θέση, κατέδειξε τις αδυναμίες και ανέδειξε την προβληματικότητα του νέου συστήματος με τρόπο μεθοδικό, νηφάλιο, σαφή και τεκμηριωμένο (βλ. μελέτη ΔΕΕ με ημερομηνία 17-7-2014 (ΔΕΙΤΕ ΕΔΩ)),

-επειδή η σχετική αντιπαράθεση μεταξύ του Υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης που εμμένει στην εφαρμογή του νόμου και των δημοσίων υπαλλήλων που το αρνούνται όχι μόνο δεν μειούται αλλά φαίνεται να λαμβάνει πρωτοφανή ένταση,

-επειδή τα διάφορα ΜΜΕ συμπράττουν με τον τρόπο τους στην αντιπαράθεση αυτή, είτε αναπαράγοντας άκριτα τις ανακοινώσεις των εμπλεκομένων είτε υιοθετώντας εύκολα ατεκμηρίωτες απόψεις και προβληματικά κοινωνικά στερεότυπα,

-επειδή θεωρούμε ότι η κοινωνία των πολιτών, της οποίας και εμείς ως ΔΕΕ αποτελούμε μέρος και έκφραση, οφείλει να ενημερώνεται σφαιρικά, εμπεριστατωμένα και απροκατάληπτα, ώστε να μπορεί να διαμορφώνει άποψη,

γι’ αυτό, ανασκοπώντας τη διαμορφωθείσα κατάσταση θέλουμε να τονίσουμε τα εξής:

1. Ούτε κατά τη θέσπιση του νόμου ούτε μετά, παρουσιάστηκε κάποιο στοιχείο που να αποδεικνύει την ύπαρξη του υποτιθέμενου προβλήματος («όλοι οι υπάλληλοι βαθμολογούνται με άριστα..») και προπάντων, τον υψηλό βαθμό σημαντικότητάς του, ώστε να δικαιολογείται η διαμόρφωση νέας δημόσιας πολιτικής για την αντιμετώπισή του.

2. Το υιοθετούμενο σύστημα, προσέγγισης της κανονικής κατανομής ή forced distribution, είναι γνωστό από την εφαρμογή του σε διεθνικές εταιρίες του ιδιωτικού τομέα, οι οποίες όμως λειτουργούν με διαφορετική φιλοσοφία και σε διαφορετικά οργανωτικά περιβάλλοντα, δηλαδή σε πραγματικότητες που καθιστούν την όποια προσπάθεια αντιγραφής και άκριτης μεταφοράς του συστήματος, εμφανώς άστοχη. Πολύ χειρότερα, που κατά τα τελευταία χρόνια, το συγκεκριμένο σύστημα αναγνωρίζεται ως άδικο και αντιπαραγωγικό, ενώ η τάση είναι να εγκαταλείπεται καθόσον υποθάλπει τον σκληρό ανταγωνισμό και διασκορπίζει το κοινωνικό κεφάλαιο μιας οργάνωσης.

3. Στην ελληνική Δημόσια Διοίκηση, όπου απουσιάζουν οι πρωτογενείς μετρήσεις, οι οργανώσεις δεν διαθέτουν οργανωτικό βάθος (περιγραφές και αξιολόγηση θέσεων εργασίας, σαφώς προσδιορισμένες διαδικασίες, καθήκοντα κατά θέση, επιθυμητά πρότυπα απόδοσης κλπ) ούτε λειτουργούν με στοχοθεσία κάποιου τύπου, δεν μπορούμε να μιλάμε για ακριβή αποτύπωση της απόδοσης ούτε των υπηρεσιών ούτε των υπαλλήλων.

4. Στις δημόσιες υπηρεσίες, όπου σήμερα οι τριετείς θητείες των προϊσταμένων που επιλέχθηκαν από τα Υπηρεσιακά Συμβούλια του ν.3839/2010, έχουν σχεδόν παντού λήξει και οι προϊστάμενοι στη συντριπτική τους πλειοψηφία είναι διορισμένοι με εντολή υπουργού/γενικού γραμματέα  αποκεντρωμένης /περιφερειάρχη /δημάρχου, προφανώς δεν μπορούμε να μιλάμε για αμεροληψία των αξιολογητών-κριτών. Από κριτές που η θέση τους εξαρτάται από την πολιτική εύνοια, αναμένεται η αναπαραγωγή των σημερινών σχέσεων εξουσίας και όχι η αντικειμενικότητα.  Η κατάσταση αυτή, κυριαρχίας του κομματικού κράτους, αναμένεται να ισχυροποιηθεί περαιτέρω με την εφαρμογή  του ν.4275/2014 περί επιλογής προϊσταμένων, ο οποίος περιέργως, δεν συνδέεται με τον νόμο περί αξιολόγησης.

5. Το σύστημα αυτό, που εξαρχής αμφισβητήθηκε ως αντισυνταγματικό,  σήμερα διαθέτει μόνο την τυπική νομιμότητα, ενώ όπως έχει καταδειχθεί τόσο από τη στάση βασικών φορέων του χώρου της Διοίκησης (ΕΚΔΔΑ, ΔΕΕ, ΤΕΕ, ΟΚΕ, ΔΣΑ κ.α.) όσο και από τη μαζική συμμετοχή των υπαλλήλων στην απεργία-αποχή της ΑΔΕΔΥ ανεξαρτήτως πολιτικών παρατάξεων (!), δεν διαθέτει καθόλου ουσιαστική νομιμοποίηση. Ο ίδιος ο κυβερνητικός συνασπισμός, αν και τον Φεβρουάριο ψήφισε τον νόμο, εμφανίζεται τώρα διαφοροποιημένος. Στις Δημοκρατίες όμως, οι νόμοι ισχύουν και μακροημερεύουν όταν εξασφαλίζουν την κοινωνική αποδοχή με την πειστικότητά τους και όχι όταν επιβάλλονται με μέτρα αυταρχικού τύπου ή με τακτικές παραπλάνησης…

6. Ο συγκεκριμένος νόμος, μαζί με τη γενικότερη Αρχή της Νομιμότητας, ευτελίζονται από το ίδιο το Υπουργείο ΔΜΗΔ, όταν ο υπουργός δίνει συνεχείς παρατάσεις για την εφαρμογή του χωρίς να νομιμοποιείται για κάτι τέτοιο ή όταν στελέχη του μετέρχονται μεθόδων «δημιουργικής διοικητικής τέχνης», προτρέποντας τις υπηρεσίες να εντάξουν στο 15% των ανεπαρκών συνταξιούχους ή υπαλλήλους που ετοιμάζονται για συνταξιοδότηση κλπ.

7. Η Αρχή της Νομιμότητας ευτελίζεται πολύ περισσότερο, όταν το Υπουργείο ΔΜΗΔ που επί δεκαετία (2004-2014) παραβλέπει τη μη τήρησή της ανεχόμενο τη μη εφαρμογή του ν.3230/2004 (στοχοθεσία, μέτρηση αποδοτικότητας, αξιολόγηση στη Διοίκηση), την επικαλείται όμως τώρα για να πετύχει την εφαρμογή του ν.4250/2014! Προφανώς σε ένα Κράτος Δικαίου δεν νοείται επιλεκτική εφαρμογή των νόμων…

8. Το σύστημα του ν.4250/2014, επειδή στηρίζεται σε σαθρή νομιμοποιητική βάση και το ίδιο το υιοθετούμενο μοντέλο είναι άδικο και αντιπαραγωγικό, δεν επιδέχεται ουδεμίας βελτιωτικής τροποποίησης. Τα όποια εναλλακτικά κυβερνητικά σενάρια, είτε αφορούν τον φορέα εφαρμογής του μοντέλου είτε τη μείωση των δυσμενών επιπτώσεών του, αποδεικνύουν την κατάσταση εντροπίας στην οποία έχει ήδη περιέλθει το μοντέλο και τους κινδύνους που φέρει για το κύρος οποιουδήποτε εμπλεκόμενου φορέα.

Με δεδομένα όλα τα παραπάνω,  θεωρούμε, πως το μόνο που μένει στην ηγεσία του Υπουργείου ΔΜΗΔ και στην Κυβέρνηση γενικότερα, είναι η απλή, καθαρή, κατάργηση των επίμαχων άρθρων του νόμου και η δρομολόγηση μιας ειλικρινούς προσπάθειας σύνταξης εξ αρχής, ενός αξιόπιστου συστήματος αξιολόγησης, το οποίο βέβαια, απαιτείται να συνδέεται και με την επιλογή προϊσταμένων, κάτι που περιέργως δεν γίνεται σήμερα, με την ασυντόνιστη πορεία των νόμων 4250 και 4275/14.

Το ΔΕΕ έχει ήδη αποδείξει (συμμετοχή στη διαβούλευση, παρουσία στη Βουλή, σύνταξη μελέτης-γνωμοδότησης) και δηλώνει άλλη μια φορά την ετοιμότητά του να συμβάλει δημιουργικά με ιδέες, προτάσεις και θετική σκέψη σε μια τέτοια προσπάθεια». Πηγή

Πιο συγκεκριμένα, στη Μελέτη του ΔΕΕ (ΔΕΙΤΕ ΕΔΩ) αναδεικνύεται-τεκμηριώνεται: 

1. Ότι παρά τις εξαγγελίες, δεν υπάρχουν καινοτομίες στο νέο σύστημα, διότι οι ποσοστώσεις, η συνέντευξη, η στοχοθεσία κ.λπ. έχουν ψηφισθεί-καθιερωθεί από τη δεκαετία ‘90 αλλά δεν έχουν εφαρμοσθεί για διάφορους λόγους, είτε τεχνικής ακαταλληλότητας, είτε οργανωτικής αδυναμίας (απουσία μετρήσεων), είτε απουσίας πολιτικής βούλησης. 

2. Στην Ελληνική Διοικητική πραγματικότητα, τόσο των κεντρικών Δημοσίων Υπηρεσιών όσο και των περιφερειακών και των αυτοδιοικητικών, δεν εφαρμόζονται βασικά και σημαντικά εργαλεία αξιολόγησης που έχει αναδείξει εδώ και χρόνια η θεωρία (π.χ. το σύστημα Διοίκησης με Στόχους που έχει διατυπωθεί από τα μέσα της δεκαετίας του ’50 και εφαρμόζεται από τα τέλη της δεκαετίας του ’60 στις Η.Π.Α. και τις αρχές του ’70 από διάφορες Ευρωπαϊκές Διοικήσεις). 

3. Ομοίως, στην Ελληνική Διοικητική πραγματικότητα τόσο των κεντρικών Δημοσίων Υπηρεσιών όσο και των περιφερειακών και των αυτοδιοικητικών, δεν εφαρμόζονται βασικά και σημαντικά εργαλεία αξιολόγησης που προέρχονται από τον ιδιωτικό τομέα και υπό προϋποθέσεις, θα μπορούσαν να συνεισφέρουν ως καλές πρακτικές και στη Δημόσια Διοίκηση. 

4. Αντίθετα από την προηγούμενη παρατήρηση, κινείται σε εντελώς λανθασμένη κατεύθυνση η τυφλή αντιγραφή ενός συστήματος, όπως επιχειρείται με τις διατάξεις του Ν.4250/2014, οι οποίες επιβάλουν το σύστημα της force distribution (δυναμικής κατανομής) ή συγκριτικής αξιολόγησης, όπως καταγράφεται στα Ελληνικά, σε μια άλλη πραγματικότητα από αυτήν των αμερικανικών πολυεθνικών εταιριών… 

5. Ακόμα και σε αυστηρό τεχνικό επίπεδο, ο Νόμος δεν διακρίνεται για την αρτιότητά του, αφήνοντας πολλά κενά και παραθέτοντας μαζί διατάξεις με έντονη υποχρεωτικότητα που μάλιστα ελέγχεται αυστηρά (π.χ. η αυστηρή τήρηση της ποσόστωσης για τους «ανεπαρκείς υπαλλήλους»), με άλλες διατάξεις με μηδαμινή ρυθμιστική βαρύτητα (π.χ. καταγραφή μέτρων για βελτίωση απόδοσης εργαζομένου).    

6. Ακόμα πιο κριτικά και συνολικά, μπορεί κανείς να πει ότι κάνουμε βήματα προς τα πίσω, καθιερώνοντας τον μοναδικό αξιολογητή, όταν όλα τα θεωρητικά υποδείγματα και τα συγγράμματα τονίζουν την αναγκαιότητα των δύο αξιολογητών. 

7. Εν τέλει, καταδεικνύεται ότι το σύστημα του Ν.4250/2014 είναι τόσο προβληματικό και ακατάλληλο για τον σκοπό που καλείται να επιτελέσει, που στην περίπτωση που εφαρμοστεί να αναμένεται με βεβαιότητα η εμφάνιση περαιτέρω προβληματικών καταστάσεων στις σχέσεις των Δημοσίων Υπαλλήλων και στο γενικότερο κλίμα εντός των Δημοσίων Υπηρεσιών. Ιδίως αναμένεται να υπονομευτεί η ομαδικότητα και να επικρατήσει ο ατομισμός-αριβισμός. 

8. Με τα παραπάνω δεδομένα, προφανώς το νέο σύστημα όχι μόνο δεν θα  συνεισφέρει στην πραγματική Αξιολόγηση που έχει έντονα ανάγκη η Ελληνική Διοίκηση αλλά κινείται σε σαφώς αντίθετη κατεύθυνση. Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να χαρακτηρίζεται ως σύστημα αξιολόγησης αλλά ως σύστημα μεροληπτικής αποτίμησης των ευνοούμενων και μη υπαλλήλων. 

9. H Μελέτη συμπληρώνεται με προτάσεις για ένα πραγματικό σύστημα Αξιολόγησης, το οποίο θα αναδεικνύει την απόδοση των υπαλλήλων αλλά θα λειτουργεί και παρακινητικά γι΄ αυτούς ώστε να συνεισφέρει στη βελτίωση της απόδοσης τόσο των ιδίων όσο και των υπηρεσιών τους. Οι κατευθύνσεις διαφοροποιούνται ανάλογα με το αν πρόκειται για τις κεντρικές υπηρεσίες ή για τις αυτοδιοικητικές, όπου η αξιολόγηση δεν μπορεί παρά να συναρτάται με τα Επιχειρησιακά Προγράμματα που οφείλουν να συντάσσουν και (προπάντων) να υλοποιούν οι Ο.Τ.Α.  

Γιατί δεν μπορεί να  εφαρμοστεί η «αξιολόγηση» με ποσοστώσεις του Ν.4250/2014. 

Οι διατάξεις του Ν.4250/2014 που αφορούν στην τροποποίηση του Π.Δ. 318/1992 και εισάγουν την «αξιολόγηση» με ποσοστώσεις υποχρεωτικού χαρακτήρα, δεν πρέπει να εφαρμοστούν από κανένα Δημόσιο Υπάλληλο γιατί:

1. Γιατί δεν επιλύουν κανένα υπαρκτό πρόβλημα, αφού τα όσα λέγονται για τα υποτιθέμενα «άριστα», αφενός δεν αποδείχτηκαν ποτέ από κανέναν (ο Υπουργός δεν έδωσε κανένα στοιχείο στη Βουλή…) και αφετέρου και να ισχύουν, δημιουργούν ασήμαντη επιβάρυνση σε ένα σύστημα με πολλά και σημαντικότερα προβλήματα... Τα μείζονα προβλήματα που υπάρχουν και τα οποία ούτε καν συζητούνται είναι: 1. Ότι δεν υπάρχουν στόχοι και 2. Ότι δεν μετριέται σχεδόν τίποτα…   

2. Γιατί συνιστά μια επιλογή αυταρχικού-βαλκανικού τύπου και όχι μια ορθολογική επιλογή. Αντί να διορθωθούν τα πραγματικά προβλήματα, έρχεται η εξουσία και επιβάλλει (με την απειλή πειθαρχικής δίωξης) μια αναγκαστική συμπεριφορά είτε αυτή είναι δίκαιη είτε άδικη. Θα γίνει όχι επειδή είναι σωστό αλλά επειδή το διατάζει/επιβάλλει η εξουσία… 

3. Γιατί αν εφαρμοστούν θα δημιουργηθούν πολύ χειρότερα προβλήματα από αυτά που υποτίθεται ότι έρχονται να επιλύσουν, δηλητηριάζοντας τις σχέσεις μεταξύ των υπαλλήλων και υποδαυλίζοντας τον ανταγωνισμό αντί της συνεργασίας… 

4. Γιατί σε καμία Δημόσια Διοίκηση αναπτυγμένου κράτους δεν εφαρμόζεται αυτό το σύστημα, αλλά αντίθετα, οι υπάλληλοι αξιολογούνται με βάση επαρκή στοιχεία, γνωστά εκ των προτέρων κριτήρια και από αξιόπιστους αξιολογητές. 

5. Γιατί αυτό το σύστημα, εφαρμόζεται μόνο στον ιδιωτικό τομέα, ο οποίος λειτουργεί με άλλα δεδομένα και άλλα κριτήρια, ενώ επιδιώκει άλλους σκοπούς από τη Δημόσια Διοίκηση. Το πλέον πρόσφατο παράδειγμα είναι το Βρετανικό BBC, όπου έγινε προσπάθεια εφαρμογής του συστήματος μόλις αυτό ιδιωτικοποιήθηκε αλλά δεν πέτυχε, γιατί οι εργαζόμενοι απέργησαν επί μια εβδομάδα και η διοίκηση το πήρε πίσω…

6. Γιατί όλα τα βιβλία που αφορούν στη διοίκηση και αξιολόγηση του προσωπικού, περιγράφουν το σύστημα αυτό ως άδικο και προβληματικό, με τάση εγκατάλειψής του ακόμα και από τις ιδιωτικές εταιρίες… Συγκεκριμένα: 

Βιβλίο Παρασκευής Χατζηπαντελή (ΔΙΟΙΚΗΣΗ ΑΝΘΡΩΠΙΝΟΥ ΔΥΝΑΜΙΚΟΥ, εκδόσεις Μεταίχμιο 1999) «Ακόμη και αν υποθέσουμε ότι οι ικανότητες κατανέμονται κανονικά σε έναν τυχαίο πληθυσμό (υπόθεσης αμφίβολης εγκυρότητας)… το σύστημα έχει το μειονέκτημα ότι συχνά αδικεί τους υπαλλήλους». 

Βιβλίο Ευγενίας Μπιτσάνη (ΔΙΟΙΚΗΣΗ ΑΝΘΡΩΠΙΝΩΝ ΠΟΡΩΝ, εκδόσεις Διόνικος 2004) «…να επισημάνουμε ότι το κριτήριο αυτό (να πλησιάζει η κατανομή των αξιολογήσεων την κλίμακα Γκάους) δεν μπορεί να θεωρείται απόλυτο. Δεν είναι υποχρεωτικό το 15% των υπαλλήλων να αξιολογείται μέτριο ή ανεπαρκές». 

Μάλιστα, το βιβλίο του Πανεπιστημίου Χάρβαρντ (ΑΝΘΡΩΠΙΝΟ ΔΥΝΑΜΙΚΟ, ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ και ΚΑΘΟΔΗΓΗΣΗ) λέει ότι η αξιολόγηση γίνεται πάντα «σε σχέση με τους στόχους που έχουν τεθεί». 

7. Γιατί όλα τα κριτήρια που υπάρχουν είναι ασαφή και δεν μπορούν να μετρηθούν. Το χειρότερο όμως είναι, ότι γενικά, δεν γίνονται μετρήσεις… 

8. Γιατί οι διορισμένοι με κυβερνητική εύνοια Προϊστάμενοι-κριτές είναι παντελώς αναξιόπιστοι… 

9. Γιατί το σύστημα αυτό, της συγκριτικής ή δυναμικής αξιολόγησης, απαιτεί μεγάλους αριθμούς για να εφαρμοστεί (άνω των 500 ατόμων) και δεν μπορεί να εφαρμοστεί σε Δήμους που έχουν μερικές δεκάδες υπαλλήλων… 

10. Γιατί παρά τις πολιτικές εξαγγελίες είναι σε όλους φανερό ότι με την εφαρμογή τους θα δημιουργηθούν δεξαμενές υπαλλήλων, από όπου εύκολα και ανώδυνα για την πολιτική ηγεσία (χωρίς ελπίδες δικαστικής δικαίωσης) θα διοχετεύονται υπάλληλοι προς την έξοδο… Η κα Χριστοφιλοπούλου το έχει ήδη πει: Γιατί να μένει στη Δημόσιο ένας ανεπαρκής υπάλληλος;